Doña Martha es una cocinera curtida. A sus cincuenta y tantos, sus robustos brazos encarnan saberes culinarios perfeccionados en interminables jornadas frente al fogón. Por casi tres décadas esos brazos han sido pilar en la alimentación de los estudiantes de la Escuela Primaria Pública Emiliano Zapata, ubicada en Santa Rosa, una comunidad rural en la región centro del estado de Veracruz.1
En la década de 1990, doña Martha preparaba comida en su casa y acudía a la escuela durante el recreo escolar, a las 10:30 am, para venderla. Años después obtuvo el encargo de preparar y vender comida dentro de la escuela. Para entonces, su equipamiento consistía en un anafre, un comal y un par de cacerolas en los que preparaba primordialmente antojitos –empanadas, tostadas, picadas–, la comida predilecta de las niñas y niños, además de la más redituable. Desde 2008, doña Martha está a cargo de la cocina escolar y será la encargada de llevar a la práctica la nueva ley de alimentación.
La oferta alimenticia de una escuela está influenciada por tradiciones locales y las condiciones socioeconómicas de las familias, pero también por la política pública. El 6 marzo pasado la Cámara de Diputados aprobó la Ley General de Alimentación Adecuada y Sostenible (LGAAS). Esta Ley, de 111 artículos, define la alimentación como un derecho humano y establece la obligación del Estado de garantizar el acceso libre, suficiente y adecuado a la comida para la población.
La Ley reconoce que la escuela es un espacio importante para la promoción y el consumo de alimentos adecuados. En este sentido, la Ley dispone una serie de acciones interinstitucionales que van desde programas de educación nutricional hasta la vinculación de la escuela con cooperativas agroecológicas locales. De esta Ley derivarán políticas públicas que moldearán la alimentación escolar. Es, entonces, necesario conocer las políticas de alimentación escolar actuales, cómo han sido implementadas en el día a día y sus limitaciones.
Política sobre el cuerpo y por la boca
No es la primera vez que la preparación, venta y consumo de comida en la Escuela Emiliano Zapata, tendrá que ajustarse a una política pública. En 2008, ante la implementación del Programa de Escuelas de Tiempo Completo (PETC), que incluía ampliar el horario escolar, cambió la dinámica para la provisión de alimentos. Como parte del PETC, las escuelas participantes debían instalar una cocina y ofrecer dos comidas durante la jornada: desayuno, entre las 10:00 y 10:30 am, y refrigerio, alrededor de la 1 pm.
Con más voluntad que recursos –el financiamiento público nunca llegó–, la comunidad puso en marcha la cocina para alimentar, dos veces al día, a los poco más de 100 alumnos. Para cubrir el costo de los insumos, se estableció el cobro de una cuota de seis pesos por estudiante. La tarea de cocinar quedó en manos de grupos de madres voluntarias, doña Martha, entre ellas, quienes dedicaban un día a la semana para preparar el desayuno. Con esta forma de repartición del trabajo se pretendía reducir los costos de producción. Nunca funcionó. Para 2009, el costo del desayuno se aumentó a ocho pesos para poder también cubrir un salario diario para cuatro cocineras. La oferta de dos comidas al día no fue sostenible. Después de un par de años de intentar funcionar como una escuela de tiempo completo, la Emiliano Zapata decidió retirarse parcialmente del programa y volver a ofrecer únicamente desayunos.
Entre 2011 y 2013, la primaria Zapata participó en el pilotaje de un programa de alimentación “saludable” diseñado e implementado de manera conjunta entre la corporación transnacional de alimentos y bebidas Nestlé y la Secretaría de Educación de Veracruz (SEV). Este programa, SUMA-Nutrir, buscaba transmitir información nutricional a estudiantes, docentes, cocineras y madres de familia.
Para esto se repartieron libros, posters y recetarios, se crearon jornadas de educación nutricional y se enseñó a las y los docentes cómo incluir la alimentación saludable como contenido curricular. Casi simultáneamente, entraron en vigor los Lineamientos Generales para el Expendio o Distribución de Alimentos y Bebidas en los Establecimientos de Consumo Escolar de 2010 (Lineamientos 2010, por brevedad), una regulación que buscaba disminuir el consumo de productos ultra-procesados y alimentos con alto contenido de sodio, grasas y azúcares, a través de regular la preparación, venta y consumo de comida en la escuela.
Las prácticas alimentarias en la Emiliano Zapata fueron, en cierta medida, influenciadas por estas dos acciones de política alimentaria. En la cocina, los antojitos dejaron de ser parte del menú escolar todos los días. Por consejo de «los expertos» —así les llamaban las cocineras y docentes— que habían visitado la escuela entre 2011 y 2013, se intentaba ofrecer estos alimentos no más de tres veces a la semana. La razón era que los antojitos contenían altas cantidades de grasa y consecuentemente aportaban más calorías de las requeridas. De manera similar, la venta de golosinas se limitó a sólo dos días a la semana, y se incorporó fruta picada como la única opción de venta los tres días restantes. Este trabajo recaía en las manos de las y los docentes, quienes en parejas se turnaban por día para surtir, lavar, picar y vender la fruta.
La alimentación escolar cobró importancia en la agenda de política alimentaria a lo largo de la primera década del siglo XXI, al tiempo que la obesidad fue posicionada como el problema de salud pública más alarmante en México.
Para hacer frente a la nueva «epidemia», en 2006 se lanzaron los primeros programas de alimentación saludable —creados por corporaciones transnacionales de alimentos y bebidas—, los cuales buscaban influir en el comportamiento alimentario de las y los estudiantes, a partir de la educación nutricional. En el ámbito legislativo, entre 2005 y 2009, múltiples iniciativas en materia de salud alimentaria y educación nutricional fueron propuestas y discutidas, sin mucho éxito. De manera simultánea, organizaciones de la sociedad civil surgieron para acompañar la inclusión de una perspectiva de derechos en materia de salud en el diseño de la política alimentaria.
El 25 de enero de 2010, el entonces presidente Felipe Calderón presentó el Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria (ANSA), la primera política nacional para «luchar» contra la obesidad. Durante su intervención en el lanzamiento del ANSA, Calderón mencionó que la obesidad era resultado de la falta de actividad física y de los malos hábitos alimenticios de los mexicanos, por el consumo excesivo de «la llamada vitamina T: tacos, tortas, tortillas».
En sintonía con el discurso beligerante que rigió en su gobierno, Calderón presentó a la obesidad como un peligroso enemigo contra el que debía librarse una «verdadera cruzada», la cual exigía «recursos», «esfuerzo» y «sacrificios». La «lucha» era urgente porque la obesidad estaba afectando la productividad laboral y, al estar asociada con la diabetes, constituía de manera indirecta una de las principales causas de muerte en México.
El ANSA era un abanico de estrategias encaminadas a promover la alimentación saludable y la actividad física en escuelas, oficinas y dependencias de gobierno, como medidas para «combatir» la obesidad. En el ANSA se resaltaba la necesidad de un diálogo interinstitucional (dentro y fuera del gobierno) para alcanzar el objetivo, y priorizaba la educación de la población como la solución más efectiva al problema. Pese a la diversidad de acciones propuestas en el ANSA, la regulación de la alimentación escolar fue la única que se concretó: los Lineamientos 2010 fueron resultado del énfasis de la política alimentaria como instrumento para frenar la obesidad en México.
Dichos lineamientos del 2010 fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación el 23 de agosto de ese año. El proceso legislativo y consultivo de esta regulación fue ríspido, con perspectivas divergentes por parte de diversos actores involucrados en la discusión. Las corporaciones transnacionales de alimentos y bebidas, por ejemplo, criticaban los lineamientos por ser una herramienta punitiva que atentaba contra los derechos de libre comercio y fomentaba la estigmatización de sus productos. De hecho, estas corporaciones, a través de cabilderos y el respaldo de poderosas organizaciones empresariales, lograron influir en el diseño de los lineamientos, para proteger sus intereses.
Una primera propuesta de los Lineamientos fue anunciada por las secretarías de Salud y Educación Pública a finales de mayo de 2010. Entre junio y julio de ese año, el Consejo Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), instancia de la Secretaría de Economía, realizó una consulta pública sobre el anteproyecto para conocer la opinión que tenían sobre la regulación actores directamente relacionados a ella. En Comida Chatarra: Entre la Gobernanza Regulatoria y la Simulación, la socióloga política Laura Beatriz Montes de Oca Barrera detalla cómo esta consulta sirvió de herramienta para debilitar la propuesta original de los Lineamientos en favor de las corporaciones.
En 2013, un año después del comienzo del gobierno de Enrique Peña Nieto, la Estrategia Nacional contra el Sobrepeso, la Obesidad y la Diabetes (ENSOD) sustituyó al ANSA como la política contra obesidad. Un cambio notable en la nueva estrategia fue la inclusión de una propuesta de gravar la venta de productos y bebidas endulzados, para desincentivar su consumo y recaudar fondos para atender enfermedades relacionadas con ellos. Esta propuesta fue, de hecho, aprobada en el Congreso como parte de la reforma fiscal propuesta por el gobierno federal.
Más allá de este cambio substancial, el ANSA y la ENSOD compartían la problematización de la obesidad como el resultado de un «desequilibrio energético» ocasionado por un consumo de energía (comida) mayor a la energía gastada a través de la actividad física. Además, ambas políticas proponían la educación como una clave para el cambio de comportamientos alimentarios, y utilizaban un lenguaje que priorizaba el empoderamiento como racionalidad de acción.
En 2014, los Lineamientos Generales para el Expendio y Distribución de Alimentos y Bebidas Preparados y Procesados en las Escuelas del Sistema Educativo Nacional (Lineamientos 2014) sustituyeron la regulación de 2010. Uno de los principales cambios fue la inclusión de un capítulo sobre las «sanciones» aplicables a los «prestadores de servicios educativos» que no cumplieran con lo estipulado en la regulación. Este cambio de regulación no fue percibido en la primaria Emiliano Zapata. Los docentes que conocían los Lineamientos hacían referencia al documento de 2010, cuando fueron acompañados (vigilados) por un equipo de las oficinas centrales durante su implementación.
Carencias y resistencias en las cocinas escolares
Los documentos programáticos de las políticas públicas tienden a describir un ideal cuya construcción, aunque bien intencionada, muchas veces carece de conexión con lo real.
La política alimentaria descrita en el ANSA, el ENSOD y los dos Lineamientos, por ejemplo, imagina que espacios institucionales como la escuela cuentan con las condiciones óptimas y la disposición para promover la alimentación saludable. También, bosqueja la idea de «la familia» como una instancia organizada y con la solvencia económica necesaria para tomar decisiones informadas y alineadas con la racionalidad de la política pública.
Hasta el lanzamiento de los Lineamientos, en agosto de 2010, la regulación de la alimentación escolar había permanecido inmutable por casi 30 años. Antes de estos lineamientos, la preparación, venta y consumo de alimentos en las escuelas habían estado regidas por el Reglamento de Cooperativas Escolares de 1982 (Reglamento 1982). En teoría, este reglamento organizaba la alimentación escolar bajo un modelo cooperativista, donde estudiantes y maestros debían financiar y operar la cooperativa escolar. El propósito era ofrecer una experiencia de educación práctica a los estudiantes y obtener recursos para cubrir gastos de la escuela. En los hechos, la alimentación escolar se administraba de muy diversas formas en las escuelas.
Así lo observé entre 2012 y 2015, durante mis años como asesor técnico pedagógico en una supervisión escolar en la zona centro-sur de Veracruz. La supervisión estaba integrada por poco más de 50 escuelas repartidas a lo largo de la cuenca del Papaloapan. Parte de mis labores implicaba visitar estas escuelas para revisar las planeaciones docentes, platicar con las autoridades a cargo y retroalimentar las prácticas docentes. Disfrutaba estas visitas porque podía conocer, aunque sea por un momento, el día a día. Mi interés en la comida y las cocinas me hacía poner especial atención a qué se vendía, quién lo preparaba y cómo se administraba.
Durante estos recorridos noté una gran variedad de dinámicas relacionadas con la comida. Algunas escuelas sólo vendían dulces, bebidas azucaradas envasadas y papas fritas durante el recreo. Esta venta tenía lugar usualmente en la dirección. En otras escuelas, la comida era surtida por madres de familia quienes cocinaban en casa para después vender durante el recreo. En las escuelas con mayor matrícula estudiantil (más de 200 alumnos) la cooperativa solía estar concesionada a alguna madre de familia. La dinámica consistía en que la persona arrendadora pagara una cuota diaria ($1 peso por alumno, por ejemplo) por el permiso de operar la cooperativa. Sólo en un par de casos, los docentes y alumnos eran aún responsables de vender los productos (refrescos y papas fritas) para el recreo. Además de presenciar esta diversidad de formas de manejar la comida, también escuché un sinfín de historias sobre las problemáticas que aquejaban a las cooperativas. Quizá la más recurrente estaba relacionada con el mal uso de los recursos.
Los Lineamientos 2010 estipularon la desaparición de las cooperativas escolares, en tanto figura organizativa de, y recurso lingüístico para nombrar a, las actividades relacionadas con la alimentación de los estudiantes. En su lugar, se definía la nueva figura de los «establecimientos de consumo escolar». Los lineamientos también oficializaron la participación de terceros en la preparación y venta de alimentos, punto clave, ya que, pese a que el Reglamento 1982 estipulaba que sólo maestros y estudiantes estaban facultados para administrar la alimentación escolar, el subarrendamiento de la cooperativa era una práctica muy común en las escuelas.
El Reglamento 1982 conceptualizaba la preparación y venta de alimentos como un medio de organización escolar para obtener recursos y para enseñar en la práctica. Por su parte, los Lineamientos 2010 propusieron una regulación de la comida basada en la cuantificación de calorías y nutrimentos. Así, la regulación de la alimentación cambió su énfasis en la organización a un énfasis en las propiedades nutrimentales y su impacto en la salud individual.
Doña Martha, Beatriz, Mónica y Ángela, las cocineras de la Emiliano Zapata, intentaban seguir algunas recomendaciones nutrimentales, pero igual las adaptan o rechazaban según la ocasión. Las cocineras sabían que tres empanadas (o tostadas, o picadas) era la porción recomendada para un estudiante, pero sin dudar ignoraban este consejo cuando cualquier niño pedía más comida –sabían que, quizá, ese alimento sería el único del día–. También tenían presente que preparar antojitos todos los días no era lo más adecuado. Sin embargo, preparaban estos alimentos cuantas veces fuera necesario si se trataba de mantener los estómagos nutridos y felices.
La economía local es un factor que tiene un impacto decisivo en la implementación y resultados de una política pública. Las cocineras querían servir guisados, sopas y ensaladas, pero muchas veces estos platillos requerían casi el doble del presupuesto de los antojitos –la masa, el aceite y el queso, ingredientes centrales de estos alimentos, son comparativamente más baratos–.
Para doña Martha cocinar es una forma de cuidado colectivo. Esta filosofía la comparten también Beatriz, Mónica y Ángela. A estas mujeres las une su gusto por la cocina, su vocación de servicio y el hecho de tener hijos o nietos en la escuela. Ángela, Mónica y Beatriz son jefas de familia con 2 o 3 hijos y un marido a cargo. El sueldo –salario mínimo– que perciben por su labor en la cocina es una aportación valiosísima a su ingreso familiar.
Santa Rosa es parte de una región cañera importante en Veracruz. La mayoría de los padres de familia está empleada en esta industria. Algunos (los menos) tienen trabajos permanentes en los ingenios cercanos, otros mantienen a su familia del cultivo de caña a pequeña escala, la mayoría son jornaleros. La zafra, periodo de cosecha de la caña, entre noviembre y abril, es época de bonanza, pero mientras la caña crece, entre mayo y octubre, hay menos trabajo y más precariedad.
En 2016 cada cocinera percibía $80 pesos como pago por una jornada de 5 horas, de 8 am a 1 pm. Los $320 pesos destinados al pago de salarios representaban casi la mitad del total de los recursos recaudados por la cuota de desayuno escolar, que era de $10 pesos por estudiante por día. Entre 70 y 80 alumnos pagaban la cuota diariamente. La cantidad de dinero recolectado nunca ascendía a más de $800 pesos. Este presupuesto debía cubrir los sueldos y los ingredientes del día. La cocina siempre operaba en números rojos y en gran medida se mantenía gracias a otras aportaciones de la escuela. El fondo que más inyectaba recursos a la cocina era el que se recaudaba a través de la venta de fruta picada y golosinas, que los maestros realizaban durante el recreo. Alimentar estudiantes no es tarea sencilla, en especial cuando hay carestía.
La nueva ley de alimentación hacia una nueva política alimentaria
Las «tienditas de la esquina», los mini supermercados y las tiendas de conveniencia (la cadena predominante es propiedad de la refresquera más importante de México), abundan en el país. Galletas, frituras, dulces, refrescos y más productos ultra-procesados tapizan los anaqueles y refrigeradores de estos espacios. La amplia disponibilidad de estos productos no es resultado de la casualidad, está relacionada con la liberalización sin freno de la economía, proceso que inició en el sexenio de Miguel de la Madrid, quien fue el primer presidente en desplegar una agenda enfocada en reducir del gasto público, incrementar el libre intercambio de mercancías con el exterior, privatizar la política industrial y, sobre todo, disminuir el rol de Estado en las dinámicas sociales. Esta agenda económica y política fue mantenida, e intensificada, por seis administraciones federales, desde 1982 hasta la actualidad.
Las políticas que se crearon para cimentar el libre mercado como modelo económico en México derivaron en cambios en las regulaciones de producción y empaquetado de alimentos industriales. De manera simultánea, instrumentos de libre intercambio comercial como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), firmado en 1994 por Canadá, Estados Unidos y México, propiciaron cambios en materia de importaciones y de inversión extranjera directa, lo que se tradujo en el crecimiento de las corporaciones de alimentos y bebidas.
La liberalización de la economía ha transformado las prácticas alimentarias de la población y ha contribuido de manera significativa al incremento de peso corporal entre los mexicanos. Desde áreas del conocimiento tan diversas como la epidemiología, la antropología, la economía y la salud pública, por ejemplo, se ha explicado cómo el TLCAN transformó radicalmente la dieta de las y los mexicanos y las graves afectaciones en salud derivadas de este cambio. También se ha discutido ampliamente el papel que las corporaciones de alimentos y bebidas han tenido en este cambio y las formas en las que podrían cooperar en la búsqueda de soluciones.
La adopción de una economía de libre mercado también implica un estilo de gobierno en particular. Este proyecto de gobierno reduce las capacidades del Estado en favor de la competencia entre mercados y dibuja un sujeto que necesita ser empoderado para autogobernarse de manera eficaz.
El lenguaje del ANSA y la ENSOD encarnan este estilo de gobierno, lo cual es evidente en la transferencia de la responsabilidad de resolver problemas estructurales a las propias personas.
Algunas acciones en materia de la política alimentaria –como los lineamientos–, diseñadas desde la lógica del «empoderamiento», han tenido efectos positivos para mejorar la alimentación de la población. Sin embargo, son necesarias acciones que vayan más allá de lo individual, que reconozcan, primero, la dimensión social de la comida y, también, que propongan el cambio alimentario como una acción colectiva. Hasta el momento, la mayoría de las acciones propuestas para mejorar la alimentación se han enfocado únicamente en moldear el comportamiento individual desde la perspectiva de la elección racional.
Este lenguaje de elección individual ha empatado con la forma dominante en la que se conceptualiza la alimentación. Por casi dos décadas, la política alimentaria ha estado influenciada por una ideología que Gyorgy Scrinis, estudioso de la alimentación de la Universidad de Melbourne, llama «nutricionismo», un paradigma que reduce la comida a su función biológica, desconectándola de su dimensión social. Esta crítica en contra del individualismo y el reduccionismo que subyace en la política de salud alimentaria es también un llamado para crear —al armonizar la Ley— una política alimentaria de visión más social. El ANSA y el ENSOD no eran leyes, sino las políticas alimentarias de dos gobiernos distintos. El equivalente del ANSA y la ENSOD será lanzado, previsiblemente, en unos meses, derivado ya del nuevo marco legal.
En cuanto al uso del lenguaje, los términos y las palabras que estructuran la nueva Ley dejan ver una visión más colectiva del gobierno de la comida. Aún falta mucho para ver qué efectos tendrá la LGASS en la alimentación de la población del país. No sería extraño que, al cabo de unos años, la LGAAS y sus políticas derivadas existan sólo en el papel, con un limitado campo de incidencia en lo cotidiano.
De concretarse de manera efectiva algunos mandatos de esta Ley, como la masificación de la agroecología y el financiamiento de comedores escolares, la alimentación en México quizá podría ser mejor.
La mayoría de las escuelas públicas carece de recursos humanos, materiales y económicos para llevar a cabo sus tareas puramente educativas, por lo que resulta muy complejo agregar responsabilidades sin el adecuado financiamiento. La preparación, venta y consumo de alimentos son actividades complejas donde confluyen muchos intereses y puntos de vista. La alimentación escolar tiene mucho por mejorar, eso no está en duda. Sin embargo, también es necesario resaltar que muchas escuelas han buscado la forma de alimentar mejor a sus estudiantes, pero las carencias económicas las limitan.
Doña Martha, Beatriz, Mónica y Ángela solían decirme que ellas, en la cocina, hacían milagros, y no estaban equivocadas. Muchas veces atestigüé cómo sus manos transformaban escasos y sencillos ingredientes en sabrosa comida que reconfortaba el estómago de los estudiantes. Los milagros en esta historia representan una forma de romantizar el trabajo arduo en condiciones precarias y poco remunerado.
Si bien para las cocineras de la Zapata este recurso lingüístico era una suerte de mantra para sortear la carestía, es crucial evidenciar lo que esconde esta expresión de abnegación. El trabajo en la cocina era duro. Para las 9 am, en plena primavera, la temperatura ya rondaba los 30 grados. La falta de un ventilador y el fuego de las hornillas elevaban la temperatura dentro del viejo salón convertido en cocina. Ni estas condiciones, ni los limitados recursos económicos impedían que todo estudiante que acudiera a la cocina recibiera su desayuno, incluso sin importar si habían pagado la cuota o no.
Estas mujeres no necesitan más discursos, necesitan recursos.
- Este texto está informado por el estudio sobre la dimensión política de la alimentación escolar que el autor expone en su libro School Food Politics in Mexico (2024). Los nombres de las cocineras, la primaria y la comunidad fueron cambiados para proteger su identidad. ↩︎
Es investigador postdoctoral en el Instituto de Investigaciones Antropológicas de la UNAM. Apasionado de los estudios críticos de la alimentación y la salud. Es autor de School Food Politics in Mexico (2024) y co-editor del Routledge Handbook of Critical Obesity Studies (2022). Su proyecto actual explora la dimensión histórico-cultural del consumo de productos ultra-procesados en Chiapas, así como sus alternativas.
